2015年5月12日在阳江市第六届人民代表大会

常务委员会第三十八次会议上

阳江市财政局副局长  冯秀恳

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

根据《中华人民共和国预算法》及省财政厅《关于做好2015年地方政府债务限额管理工作的通知》（粤财预〔2015〕609号）等要求，各市应在省政府批准的地方政府债务限额内提出本地区2015年地方政府债务限额，报市人大常委会批准并向社会公开。受市人民政府的委托，现向市六届人大常委会第三十八次会议报告阳江市2015年地方政府债务限额情况（含阳春市，下同），请予审议。

一、依法对地方政府债务实行限额管理

2014年8月全国人大常委会通过的新预算法和2014年9月印发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了全面规范地方政府债务管理的总体制度安排。市政府对加强地方政府债务管理高度重视，按照新预算法和国发〔2014〕43号文和《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）的规定，结合我市实际，对加强我市政府性债务管理明确了具体要求。

对地方政府债务实行限额管理，是规范地方政府债务管理的重要内容。新预算法规定，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，报本级人民代表大会常务委员会批准。粤府〔2015〕43号文规定，我市在省政府批准的地方政府债务限额内提出本地区2015年地方政府债务限额，报市人大常委会批准并向社会公开。

二、按程序确定2015年地方政府债务限额

（一）清理核实2014年末地方政府存量债务

为做好2015年地方政府债务限额管理工作，按照省财政厅统一部署，省财政厅会同省审计厅对我市2014年末地方政府存量债务进行清理甄别和核查。债务单位与债权人根据合同逐笔核对债务明细数据，经主管部门和财政部门审核后，严格按照审计口径将政府负有偿还责任的债务纳入地方政府债务，地方政府将经同级审计部门出具审计意见的清理甄别结果逐级汇总上报省财政厅。

经清理核查，2014年末全市地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额981,751万元，比2013年6月末审计数增加523,982万元。从预算体系看：需要纳入一般公共预算管理的一般债务442,097万元，占45%；需要纳入政府性基金预算管理的专项债务539,654万元，占55%。从政府层级看：市级和县级分别为433,265万元和548,486万元，分别占44%和56%。从借款来源看：银行贷款265,075万元，占27%；BT等应付款324,554万元，占33%；地方政府债券35,845万元，占4%；企业债券、信托、中期票据和短期融资券203,777万元，占21%；专项借款、企业借款等债务44,603万元，占5%；其他来源107,897万元，占11%。从债务用途看：市政建设239,088万元，占24%；交通运输159,980万元，占16%；土地收储205,798万元，占21%；教科文卫、农林水利、生态建设等方面194,124万元，占20%；其他182,761万元，占19%。从债务期限看：2015年到期120,761万元，占12%；2016年到期151,507万元，占15%；2017年到期284,908万元，占29%；2018年及以后年度到期331,782万元，占34%；以前年度逾期债务92,793万元，占9%。

另外，地方政府或有债务（包括审计口径中政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务）237,846万元，比2013年6月末审计数增加26,250万元。其中，政府负有担保责任的债务68,161万元，占29%；政府可能承担一定救助责任的债务169,686万元，占71%。

（二）省下达2015年地方政府债务限额情况

根据《中华人民共和国预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关规定，地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务余额的限额等于上年地方政府债务余额加上当年新增债务的限额。据此，为保障在建项目资金投入，进一步改善民生，推动地方经济社会持续发展，经省政府批准，省财政厅下达我市2015年地方政府债务限额为1,061,430万元，即我市2014年债务余额981,751万元，加上省财政厅下达我市的2015年地方政府债务新增限额79,679万元。

　  （三）提请市人大常委会批准阳江市2015年地方政府债务限额

　  按照新预算法和粤府〔2015〕43号文规定，我市依照省政府批准的地方政府债务限额内提出本地区2015年地方政府债务限额，报本级人民代表大会常务委员会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。据此，按照省财政厅下达我市2015年地方政府债务限额情况，向市人大常委会报告并提请批准。

对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，省财政厅将通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换（置换债券限额由省财政厅另行下达，不占用新增债券限额）。省财政厅分三批下达我市2015年置换债券额度共100,604万元，经市政府批准，已全部下达至县（市、区），主要用于置换地方政府存量债务中2015年到期的债务本金，如已安排资金偿还的，可用于置换其他政府债务，优先置换高息债务。同时，为落实稳增长措施，要求各县（市、区）使用置换债券腾出的财政资金，应首先用于落实高速公路、铁路干线、城际轨道等重点基础设施项目地方资本金部分，如有结余可用于其他稳增长用途。

三、进一步做好地方政府债务管理工作

2015年，省政府出台了《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号），明确要求全省各地建立规范的地方政府举债融资机制，从举债主体、限额管理、预算管理、风险预警、政绩考核等各方面全面规范债务管理。目前，我市已按照新预算法和省政府有关要求，清理甄别2014年末地方政府存量债务，以地方政府债券规范举借政府债务，严格按照省政府批准确定的限额控制债务规模，严禁违法违规举借债务和提供担保，按规定将新增发行地方政府债券报人大批准，对个别高风险县（市、区）进行债务风险预警提示并敦促其化解债务风险，研究建立政府性债务风险应急和责任追究机制。地方政府存量债务纳入限额管理后，将按照新预算法要求和省财政厅统一部署，进一步落实粤府〔2015〕43号文有关要求，全面规范地方政府债务管理，既充分发挥地方政府债务对稳增长的促进作用，又有效防范化解财政金融风险。

（一）将地方政府债务分类纳入预算管理

根据中央和省政府规定。地方政府在批准的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准，不得在预算之外举借任何债务，也不得安排财政资金偿还不应由政府偿还的债务。

将地方政府债务分类纳入预算管理。地方政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。对一般债券中到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。对专项债券中到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现的，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。

省财政厅拟分类落实地方政府债务偿还责任：对公益性项目债务，由市政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。对非公益性项目债务，如部门和单位为建单位宿舍楼等本位利益举借的债务等，由其通过压减自身支出等措施偿还，自身暂时难以偿还的可由财政资金先行垫付，在今后年度预算扣回，同时，对相关责任人进行追责。另外，推动有经营收益且现金流充分的融资平台公司市场化转型改制，将一部分符合条件的政府债务转化为企业债务，通过政府和社会资本合作（PPP）、购买服务等措施予以支持。我市将按照省财政厅具体要求认真贯彻落实，积极偿还存量债务。

（二）建立地方政府债务风险预警机制

财政部参照国际通行做法，结合具体国情，将债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线，即全国地方政府债务余额最高不超过地方综合财力水平。省财政考虑到各地财政状况不同，具体确定分地区的债务率指标时，除考虑各地综合财力外，还要考虑各地扣除保工资、保运转、保民生及债务付息等刚性支出后的可偿债财力状况，合理确定各地区的债务风险水平，并通过新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标进行综合评价。建立权责发生制政府综合财务报告制度后，还将补充资产负债率等指标。风险指标及预警结果将依法稳步公开。

市财政局将根据省财政厅对我市地方政府债务风险综合评价结果，督促高风险县（市、区）防范和化解债务风险。对局部风险较高的县（市、区）：一方面，督促其制订中长期债务风险化解规划，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标调整到警戒线以内。另一方面，与当前稳增长相结合，给高风险县（市、区）一个缓冲期。在分配今后年度新增债券规模时，拟对高风险县（市、区）根据风险程度适当安排新增债务，风险越高，给的越少，通过控制债务增长速度低于财力增长速度，实现风险逐步缓释。

另外，按照国务院有关规定，为避免在建项目资金链断裂引发系统性风险，各地在建项目后续融资举借了一部分银行贷款。对在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的，按照省财政厅具体要求在我市2015年末地方政府债务余额1,061,430万元内调整结构解决。从2016年起，在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债券限额时统筹考虑。

（三）切实加强地方政府或有债务管理

经审计确认，地方政府有一部分负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，这部分债务属政府或有债务。在清理甄别过程中，将或有债务中确属地方政府应承担偿还责任的债务，调整列入政府债务；也有一部分原列入政府债务的，根据实际情况，调整列入或有债务。市财政局会同有关部门按照省财政厅相关要求加强或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

（四）全面构建地方政府债务监管体系

按照新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）要求，全面构建地方政府债务监管体系：一是主动接受人大监督。加强省级人大和市县级人大对同级政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。二是加强上级监管。明确把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核，强化对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核。三是加强社会监督。按规定向社会公开债务情况，自觉接受社会监督。四是加强监督检查。明确审计部门依法加强债务审计监督，加大对违规举债及债务风险的监控力度。五是严格责任追究。对违法举债或担保的，按照新预算法规定严格追究责任。

阳江市2015年地方政府债务限额已经市政府六届四十三次常务会议审议通过，现呈报市人大常委会批准。

附：

　  名词解释

一、政府性债务：包括政府债务和政府或有债务。

二、地方政府债务：即审计口径的政府负有偿还责任债务，指地方政府举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。

三、地方政府债务限额：指地方政府负有偿还责任债务的年末余额不能超过的最大额度，年度地方政府债务限额=上年地方政府债务余额+当年新增债务的限额。

根据预算法有关规定，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，报本级人民代表大会常务委员会批准。为做好我省的政府债务管理，省财政厅代表省政府将国务院下达的限额全额提请省人大常委会批准。省人大常委会批准后，省财政厅下达了各市的限额，并要求各市在省下达的限额内提出本地区的政府债务限额报同级人大常委会批准。按省的要求，市财政局代表市政府将省下达的限额全额提请市人大常委会批准。

四、地方政府或有债务：包括审计口径的政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，其中：

1. 政府负有担保责任债务指因地方政府（含政府部门和机构）依法提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务；

2. 政府可能承担一定救助责任的债务：指融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政性资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。